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En février 1953, huit ans avant son indépendance, le Koweït créait à Londres un conseil d’investissement chargé de placer à l’étranger ses excédents de revenus pétroliers. Il s’agissait du premier fonds souverain au monde. Peu de gens, en dehors du Golfe, y prêtèrent attention. Trente-sept ans plus tard, le principe qui le sous-tendait allait être mis à l’épreuve dans les circonstances les plus difficiles qui soient.
Lorsque l’Irak envahit le Koweït en août 1990, l’émirat perdit son territoire en une journée. Mais il ne perdit pas sa richesse. En quelques heures, Washington et Londres gelèrent les avoirs de l’État koweïtien, non pour le sanctionner, mais pour les soustraire à l’emprise de l’envahisseur. Les investissements accumulés pendant quatre décennies permirent de soutenir le gouvernement en exil et contribuèrent au financement de la libération et de la reconstruction du pays. Un État avait perdu son territoire, mais conservé ses moyens, parce que le droit protégeant les biens de l’État avait préservé sa souveraineté alors même que ses frontières ne pouvaient plus la garantir.
Cette leçon retrouve aujourd’hui toute sa pertinence. L’Arabie saoudite est sous le feu des attaques et les fonds souverains du Golfe figurent parmi les plus importants réservoirs de capitaux au monde. Le Fonds d’investissement public saoudien (Public Investment Fund, PIF) gère environ 900 milliards de dollars. Les actifs de l’Autorité koweïtienne d’investissement (Kuwait Investment Authority) sont estimés à près de 1 000 milliards de dollars. La question est de savoir ce qui protège ces richesses en temps de guerre.
En 1990, des ordonnances de gel avaient protégé les actifs d’un État. En 2022, les gouvernements occidentaux ont gelé environ 300 milliards de dollars de réserves de la Banque centrale russe après l’invasion de l’Ukraine. L’instrument juridique était le même. Le résultat, en revanche, était opposé. La différence tenait à la légitimité : dans un cas, l’État était victime d’une agression ; dans l’autre, il en était l’auteur.
« Les missiles peuvent frapper les aéroports et les oléoducs. Ils ne peuvent atteindre un fonds bien géré. »
Dre Bashayer Al-Majed
Pour les fonds souverains du Golfe, la leçon est claire. La protection des actifs souverains détenus à l’étranger dépend moins de leur montant que du statut juridique de l’État qui les possède. Le droit international coutumier accorde une forte immunité aux actifs des banques centrales, une protection plus limitée aux biens de l’État utilisés à des fins commerciales et une protection bien moindre aux États qui se placent en dehors du droit. Un État qui agit dans le respect de la Charte des Nations unies, comme le fait l’Arabie saoudite lorsqu’elle se défend, conserve le droit de son côté, devant ses propres tribunaux comme devant ceux des autres pays.
La deuxième protection réside dans la gouvernance. En 2008, un groupe de fonds souverains a adopté les Principes de Santiago, un ensemble de 24 normes portant sur la transparence, la responsabilité et les objectifs d’investissement. En avril 2009, réunis à Koweït, ces fonds ont adopté la Déclaration de Koweït, qui a donné naissance au Forum international des fonds souverains, chargé de promouvoir et de faire appliquer ces principes.
Il ne s’agit pas d’un simple détail bureaucratique. Les pays d’accueil examinent de plus en plus les investissements étrangers réalisés par des États sous l’angle de la sécurité nationale. Un fonds capable de démontrer que ses décisions relèvent de considérations commerciales, que sa gouvernance est claire et que ses objectifs sont publiés est considéré comme un investisseur. Un fonds qui ne peut apporter ces garanties est perçu comme un acteur politique. En période de crise, cette distinction détermine si les capitaux peuvent circuler librement ou s’ils sont bloqués aux frontières.
Le Koweït et l’Arabie saoudite ont conçu leurs fonds selon des objectifs différents, mais la région a besoin des deux modèles.
Le modèle koweïtien, avec son Fonds pour les générations futures créé en 1976, repose sur la constitution d’une réserve de valeur à long terme, investie principalement à l’étranger. Il joue à la fois le rôle d’amortisseur face aux chocs économiques et celui d’un compte d’épargne destiné aux citoyens qui ne sont pas encore nés. Même ce modèle a dû défendre ses règles lorsque les contraintes budgétaires se sont accentuées, comme ce fut le cas au Koweït en 2020.
Le PIF saoudien, quant à lui, constitue un moteur de transformation. Il investit massivement dans l’économie nationale afin de développer les activités non pétrolières nécessaires à la réalisation de la Vision 2030, tout en conservant un portefeuille international conséquent.
En temps de guerre, ces deux modèles remplissent des fonctions différentes. Les réserves détenues à l’étranger permettent d’absorber les chocs qui frappent l’économie nationale. Les investissements domestiques renforcent la résilience du pays et réduisent l’ampleur des crises futures. Une région qui combine ces deux approches est plus difficile à déstabiliser qu’une région reposant sur un seul modèle.
Trois mesures permettraient de transformer la puissance financière en force juridique.
Premièrement, les fonds souverains du Golfe devraient examiner la localisation de leurs actifs et les systèmes juridiques auxquels ils sont soumis, en considérant la juridiction compétente comme un risque stratégique plutôt que comme un simple choix administratif.
Deuxièmement, ils devraient continuer à renforcer leurs normes de gouvernance conformément aux Principes de Santiago, car la transparence coûte moins cher que la suspicion.
Troisièmement, le Conseil de coopération du Golfe (CCG) devrait formaliser les mécanismes de soutien mutuel entre ses membres en cas de crise. Une telle solidarité a déjà fait ses preuves : en 2018, l’Arabie saoudite, les Émirats arabes unis et le Koweït avaient convenu d’un plan d’aide de 10 milliards de dollars en faveur de Bahreïn. Un cadre permanent permettrait de rendre cette solidarité prévisible plutôt que de devoir l’improviser au gré des circonstances.
En 1990, le Koweït a appris que la richesse d’un État pouvait survivre à l’occupation de son territoire, à condition que le droit la protège.
La leçon reste la même pour le Golfe aujourd’hui. Les missiles peuvent frapper les aéroports et les oléoducs. Ils ne peuvent atteindre un fonds bien géré, placé sous la protection de la loi.
Les réserves les plus précieuses du Golfe ne se mesurent pas uniquement en dollars. Elles se mesurent aussi à l’aune de la légitimité.
La Dre Bashayer Al-Majed est professeure de droit à l’Université du Koweït et chercheuse invitée à l’Université d’Oxford.
X : @BashayerAlMajed
NDLR: L’opinion exprimée dans cette page est propre à l’auteur et ne reflète pas nécessairement celle d’Arab News en français.
Ce texte est la traduction d’un article paru sur Arabnews.com